Risoluzione delle crisi degli enti creditizi

Signor Presidente, Onorevoli Senatori, vorrei innanzitutto ringraziarVi dell’invito a partecipare a questo ciclo di Audizioni dedicato alle nuove proposte per consolidare l’unione economica e monetaria dell’Unione europea.Per l’Associazione Bancaria Italiana è un onore essere ascoltata su temi di grande rilevanza per le prospettive economiche del Paese; e non vi è dubbio che le proposte di cambiamenti regolamentari di fronte alle quali oggi ci troviamo vadano considerate con grande riguardo per le possibili ricadute sulla stabilità finanziaria dello Stato e, di conseguenza, sulle fonti di finanziamento di famiglie e imprese e quindi sulla crescita economica.  Come chiarito nelle conclusioni del Consiglio dell’Ue del 29 giugno 2012, il progetto di unione bancaria nasce dalla necessità di “spezzare il circolo vizioso tra banche e debito sovrano”, e quindi per garantire la stabilità monetaria nell’area dell’Euro e preservare l’integrità del mercato unico. Il circolo vizioso tra banche e debito sovrano, infatti, ha giocato un ruolo determinante nel rimarcare le differenze nei costi di finanziamento dei diversi Stati membri dell’Eurozona, e pertanto in ultima analisi ha contributo in modo determinante a mettere in pericolo la stabilità della moneta unica. Occorre essere consapevoli che creare una unione bancaria è un passo di grande rilievo con maggiori implicazioni non solo rispetto all’integrazione finanziaria dei paesi dell’area Euro ma anche rispetto alle finanze pubbliche, alla governance europea e, in ultima analisi, all’integrazione politica. L’unione bancaria non può essere considerata come disconnessa dall’unione fiscale e dall’unione politica, non è solo un problema tecnico.  Con il progetto di unione bancaria si vuole creare un meccanismo unico di supervisione (sistema europeo di vigilanza) in grado di prevenire le crisi bancarie e laddove si verifichi la crisi di una banca intervenire in modo che la crisi non si propaghi fino a divenire sistemica. Quattro sono dunque i pilastri su cui poggia il sistema: le regole, la supervisione, la garanzia dei depositi, il meccanismo di risoluzione delle crisi. Poiché le regole, sulla base delle direttive e dei Regolamenti sono già armonizzate, la proposta di unione bancaria si focalizza sulla centralizzazione della vigilanza, su un meccanismo di risoluzione delle crisi e su un sistema di garanzia dei depositi. Si tratta di una riforma complessa e ambiziosa, un’opportunità che deve essere colta per riformare il settore bancario europeo per renderlo più orientato al sostegno all’economia reale. Questo significa che bisogna rendere l’intero impianto della riforma più attento alle esigenze delle banche commerciali, che ancora oggi costituiscono la spina dorsale del sistema di finanziamento dell’economia dell’Europa continentale. In questo quadro, la tempistica per l’approvazione dei diversi pilastri dell’unione bancaria è determinante. Quando l’impianto di questa riforma sarà operativo, infatti, il fondo salva-Stati permanente – il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) – potrà intervenire per ricapitalizzare direttamente le banche in crisi quindi senza pesare sul bilancio dello Stato membro dove queste banche risiedono. Il primo pilastro, che prevede l’attribuzione alla Banca Centrale Europea (BCE) di poteri di vigilanza diretta, è in corso di perfezionamento. con l’imminente pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea (GUUE) del Regolamento Single Supervisory Mechanism (SSM). L’ultimo ostacolo alla pubblicazione nella GUUE è l’approvazione formale da parte del Consiglio – che dovrebbe essere perfezionata a metà ottobre – del testo approvato in seduta Plenaria dal Parlamento europeo il 12 settembre 2013; tra un anno, pertanto, la BCE assumerà ufficialmente i nuovi compiti di vigilanza prudenziale. Per tale data, la BCE dovrà completare un esercizio di analisi dei bilanci (Balance Sheet Assessment, che includerà un esame della qualità degli attivi – Asset Quality Review – e uno stress test) delle banche che andrà a vigilare in modo da individuare eventuali carenze nel capitale. Le banche che dovessero presentare situazioni non allineate avrebbero circa sei mesi per mettersi in regola. Va sottolineato che in seguito all’entrata in vigore dal 1° agosto 2013 delle nuove regole in tema di aiuti di Stato per il settore bancario, le banche che dovessero presentare problemi sarebbero costrette a risolverli con il ricorso al mercato (ricapitalizzazione) ovvero con l’applicazione del bail-in agli elementi del patrimonio di vigilanza (PV) vale a dire azioni, altri strumenti rappresentativi di capitale, obbligazioni convertibili e debiti subordinati, in attesa che a partire dal 2018, con l’entrata in vigore della direttiva sulla gestione delle crisi bancarie, il bail-in venga esteso anche ad altre categorie di  passività. In questo quadro, un eventuale intervento pubblico sarebbe possibile solo dopo l’applicazione del bail-in agli elementi del PV e inciderebbe direttamente sulle competenze di bilancio degli Stati membri interessati, sia esso perfezionato a livello nazionale o accedendo ai fondi del MES. Pertanto, anche se venisse approvata la proposta della Commissione di non contabilizzare eventuali ricapitalizzazioni di banche ai fini delle procedure di deficit eccessivo degli Stati membri, non sarebbe conseguito l’obiettivo di “spezzare il circolo vizioso tra banche e debito sovrano”. Invece, l’entrata in vigore del secondo pilastro dell’unione bancaria, il Regolamento Single Resolution Mechanism (SRM), dal 2015 – così come proposto dalla Commissione europea – permetterebbe di risolvere questo problema, perlomeno una volta che la BCE assumerà il ruolo di supervisore unico. Infatti, all’accentramento delle funzioni di vigilanza in capo alla BCE seguirebbe un accentramento delle responsabilità in caso di crisi, e con questo la possibilità del MES di intervenire per ricapitalizzare direttamente le banche in crisi senza ottenere le garanzie dello Stato  Membro interessato e, conseguentemente, senza pesare sul bilancio dello Stato membro dove risiedono. L’ABI condivide l’ importanza di istituire a livello europeo un’autorità unica di risoluzione delle crisi bancarie, con competenza sui settori bancari degli Stati membri che aderiscono all’unione bancaria. Infatti la devoluzione di funzioni di vigilanza, in assenza di accordi chiari su come affrontare eventuali crisi che dovessero poi emergere, fa correre il rischio di non conseguire l’obiettivo di “spezzare il circolo vizioso tra banche e debito sovrano”, con l’aggravante di rendere “monca”, proprio nella fase più delicata,  l’azione di vigilanza della BCE. In assenza di un meccanismo unico di risoluzione, infatti, si potrebbero creare casi limite in cui il potenziale conflitto con interessi di natura nazionale potrebbe rendere difficile, se non impossibile, l’avvio di una procedura di risoluzione. Al riguardo si sottolinea che ai sensi del Regolamento SSM la BCE ha competenza esclusiva in merito alla decisione di revoca della licenza bancaria e alle misure di intervento precoce, ma non gode dei poteri di risoluzione (cfr. art. 4, paragrafo 1, lettere a) e k) del Regolamento SSM). Pertanto, la proposta di Regolamento sul meccanismo unico di risoluzione delle crisi prevede la creazione di una nuova autorità europea di risoluzione (Single Resolution Board – SRB) e di un Fondo unico di risoluzione delle crisi bancarie. È importante ricordare che il SRB – avvalendosi del Fondo unico di risoluzione – applicherebbe agli Stati membri partecipanti all’unione bancaria le norme che verranno introdotte dalla direttiva sul risanamento e sulla risoluzione delle banche, al momento in discussione presso il Trilogo per entrare in vigore a partire dal 2015. Negli altri Stati membri, invece, le norme della direttiva sul risanamento e sulla risoluzione delle banche verrebbero applicate dalle rispettive autorità nazionali di risoluzione; allo stesso modo, i Fondi di risoluzione saranno costituiti a livello nazionale senza essere fusi nel Fondo unico europeo.

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